Porovnanie príjmov a výdavkov obcí na zabezpečenie výkonu originálnych kompetencií

Fiškálna decentralizácia ako súčasť reformy verejnej správy 

Fiškálna decentralizácia na Slovensku po 1. januári 2005 nadviazala na vykonaný prechod kompetencií z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky (ďalej VÚC), ktorý prebiehal v súlade so Zákonom č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov miestnej štátnej správy na obce a VÚC (tzv. kompetenčný zákon) v čase od januára 2002 do januára 2004. Kompetenčný zákon definoval pre obce a regionálnu samosprávu v jednotlivých oblastiach, ktoré kompetencie prechádzajú zo štátnej správy na samosprávu (prenesené kompetencie) a ktoré sú ich originálne kompetencie (samosprávne pôsobnosti).

Od roku 2005 boli dotácie zo štátneho rozpočtu, ktoré plynuli do rozpočtov územnej samosprávy na krytie decentralizovaných kompetencií, nahradené zvýšeným podielom na DPFO. Rozdelenie výnosu DPFO medzi jednotlivé obce a VÚC sa realizovalo na základe kritérií, ktoré odzrkadľujú charakter jednotlivých presunutých originálnych kompetencií. Váha kritérií bola zostavená tak, aby objem prostriedkov na jednotlivé kompetencie zodpovedal stavu pred realizáciou fiškálnej decentralizácie (Žárska, Kozovský, 2008, s. 85).

Fiškálna decentralizácia mala zabezpečiť obciam a VÚC prostredníctvom podielových daní dostatok vlastných prostriedkov na financovanie ich originálnych kompetencií. Podľa Kozovského (Žárská, Šebová 2005, s. 96) predstavuje nástroj reálneho uplatňovania ekonomickej suverenity samospráv a zároveň nástroj optimalizácie daňových a výdavkových rozhodnutí na úrovni územných samospráv s adekvátnou zodpovednosťou za efektívnu alokáciu verejných zdrojov. Implementácia fiškálnej decentralizácie mala vytvoriť reálne predpoklady pre zvýšenie efektívnosti, transparentnosti a účinnosti celkového fiškálneho systému.

Finančná decentralizácia (Žárska, Kozovský, 2008, s. 104) predstavuje na jednej stane zvýšené objemy finančných prostriedkov do rozpočtov územných samospráv, zároveň zvyšuje ich zodpovednosť za zabezpečovanie verejných statkov občanom, no súčasne mala by znamenať, resp. mala byť sprevádzaná rastom efektívnosti využívania finančných prostriedkov. Uvedené nástroje by mali účinne podporovať jednak efektívnosť, ako aj transparentnosť financií samospráv.

Fiškálna decentralizácia je kľúčovým komponentom decentralizácie (Jílek, 2008, s. 15). Akákoľvek reorganizácia, či reštrukturalizácia vo verejnom sektore by mala byť sprevádzaná úvahami o efektívnom a transparentnom spôsobe financovania vo verejnom sektore. Rozdeľovanie prostriedkov medzi úrovne verejnej vlády by sa malo vyznačovať transparentnosťou alokácie prostriedkov, predikovatelnosťou ich objemu pre decentralizované úrovne vlády a určitou autonómiou decentralizovaných úrovní vlády v získavaní a využívaní finančných prostriedkov. Uvedený autor tvrdí, že ak majú územné samosprávy efektívne vykonávať decentralizované funkcie, musia mať právomoc:

• získavať adekvátne príjmy, buď vybrané, alebo poskytované vyššou úrovňou verejnej vlády,
• robiť výdavkové rozhodnutia.

Podľa Štofkovej a kol. (2000, s. 75) teória a prax verejných financií súhlasne potvrdzujú, že využitie verejných prostriedkov je tým efektívnejšie, čím tí, ktorí disponujú prostriedkami, sú bližšie k tým, ktorí realizujú verejné úlohy. Vyplýva to z lepšieho poznania potrieb a lepšej alokácii prostriedkov.

Originálne školské kompetencie obcí a ich financovanie

Od 1. januára 2005 sa v súvislosti s fiškálnou decentralizáciou upravilo financovanie výkonu originálnych kompetencií v školstve. Materské školy (ďalej MŠ), základné umelecké školy (ďalej ZUŠ), jazykové školy (ďalej JŠ) a školské zariadenia (ďalej ŠZ) v zriaďovateľskej pôsobnosti obcí sú financované z vlastných príjmov obcí, ktorých podstatnú časť tvorí výnos dane z príjmu fyzických osôb (ďalej len DPFO). V prípade podielových daní určených obciam môžeme hovoriť pri ich prerozdeľovaní o horizontálnej spravodlivosti, lebo táto veľká časť vlastných príjmov obcí sa medzi jednotlivé obce rozdeľuje podľa vzorca, ktorý obsahuje viacero kritérií, charakterizujúcich konkrétnu obec a jej kapacity. Podiel z DPFO je vlastným príjmom obcí, o ktorom samosprávy rozhodujú vo vlastnej kompetencii. O výške finančných prostriedkov, ktoré obce poskytujú svojím a od roku 2007 aj neštátnym MŠ, ZUŠ, JŠ a ŠZ, rozhodujú vo vlastnej kompetencii. Takýto systém financovania posilňuje samostatnosť a  zodpovednosť územnej samosprávy pri rozhodovaní o použití verejných zdrojov na poskytovanie služieb občanovi.

Na základe princípu subsidiarity sa predpokladá, že samospráva najlepšie pozná finančné potreby svojich MŠ, ZUŠ, JŠ a školských zariadení. Uvedený postup negarantuje, že rovnaký typ zariadenia s porovnateľnou veľkosťou dostáva v jednotlivých obciach porovnateľné finančné prostriedky. Na túto skutočnosť upozorňuje v ekonomickej teórii Stiglitz (1997, s. 595): „nevýhodou miestneho zabezpečovania určitých verejných statkov môže byť nerovnosť v kvalite týchto statkov, pokiaľ sú poskytované rôznymi fiškálnymi jednotkami.“

Lokálne preferencie obcí majú za následok vznik horizontálnej nerovnosti. Následkom toho, že obce tieto finančné prostriedky rozdeľujú na svoje potreby podľa vlastného uváženia, podľa preferencií obyvateľov, dochádza  k  rozdielom vo financovaní ZUŠ, MŠ, JŠ a ŠZ v jednotlivých obciach.

Rovnaké typy školských zariadení môžu mať rozdielne financovanie a v niektorých prípadoch veľké rozdiely môžu znamenať problém. Informácie o tom, koľko jednotlivé samosprávy skutočne poskytujú z vlastných príjmov na školské originálne kompetencie, nie sú verejne známe. Transparentnosť v tejto oblasti je veľmi nízka. Z tohto dôvodu sme skúmali a porovnávali finančné objemy, ktoré obce dostali z DPFO do vlastných príjmov (na základe výkonových kritérií zohľadňujúcich počty detí a žiakov v ZUŠ, MŠ, JŠ a ŠZ) a výdavky, ktoré na tieto originálne školské kompetencie naozaj poskytli.

Obce v rámci svojich originálnych kompetencií na úseku školstva financujú:

1. 1. náklady na výchovu a vzdelávanie:

• žiakov ZUŠ, poslucháčov JŠ, detí MŠ a ŠZ vo svojej zriaďovateľskej pôsobnosti,
• do 15 rokov veku žiakov ZUŠ, poslucháčov JŠ, detí MŠ a ŠZ neštátnych zriaďovateľov,

1. 2. náklady na stravovanie žiakov:

• škôl vo svojej zriaďovateľskej pôsobnosti,
• do dovŕšenia 15 rokov veku zo škôl v zriaďovateľskej pôsobnosti neštátnych zriaďovateľov,
• ZŠ a ZŠ pre žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami v zriaďovateľskej pôsobnosti OÚ v sídle kraja, ak sa stravujú v zariadeniach školského stravovania v zriaďovateľskej pôsobnosti obce, alebo neštátneho zriaďovateľa,

1. 3. náklady súvisiace so starostlivosťou o budovy svojich škôl a školských zariadení.

Pre analýzu financovania originálnych kompetencií bolo treba vyrobiť za každý skúmaný rok komplexnú databázu za všetky obce na Slovensku. Sledované obdobie (roky 2008 až 2012) sme zvolili z toho dôvodu, že v t