Hlavným nástrojom manažovania kvality je riadenie

Od roku 2002 sú za výkon pôsobností v oblasti školstva na Slovensku zodpovedné aj mestá a obce. Ktoré školy a školské zariadenia prešli do kompetencie miest a obcí a samosprávnych krajov?

S účinnosťou od 1. júla 2002 prešla väčšina pôsobností v oblasti regionálneho školstva z vtedajších okresných úradov na mestá a obce a z krajských úradov na samosprávne kraje. Mestá a obce sa stali zriaďovateľmi 3206 materských škôl (ďalej len „MŠ“) so 150 182 deťmi a 15 022 učiteľkami, 2286 základných škôl (ďalej len „ZŠ“) so 576 505 žiakmi, 176 základných umeleckých škôl (ďalej len „ZUŠ“) s 92 136 žiakmi. Fiškálna decentralizácia však nastúpila až od roku 2005 na základe zákona č. 564/2004 Z. z. Od tohto roku, okrem ZŠ a stredných škôl (ďalej len „SŠ“), financuje samospráva všetky školy a školské zariadenia, ktorých je zriaďovateľom z vlastných príjmov. Od roku 2007 bez zvýšenia príjmov samospráve k tomu pribudlo aj financovanie súkromných a cirkevných MŠ, ZUŠ, stravovacích zariadení, centier voľného času (ďalej len „CVČ“), školských klubov detí (ďalej len „ŠKD“), dokonca aj poradenských zariadení, špeciálnych MŠ, špeciálnych ŠKD, špeciálnych výchovných zariadení (reedukačné centrá a liečebno-výchovné sanatóriá), a to napriek tomu, že tieto školy a školské zariadenia samospráva nemôže sama zriaďovať. Od roku 2007 mestá a obce tieto školy a školské zariadenia financujú ako novú kompetenciu bez zvýšenia príjmov.  Mestá a obce majú objem financií pre školy a školské zariadenia, ktorých sú zriaďovateľom, o objem financií, ktoré vynaložia na neštátne školy a školské zariadenia, menší.

Ako hodnotíte prechod niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na mestá a obce a na vyššie územné celky?

Prechodom zriaďovateľskej pôsobnosti voči MŠ samospráva zastabilizovala sieť MŠ a dokonca aj ZŠ. Ak sme v roku 1989 evidovali v sieti 4052 MŠ, tak do roku 2002 ich štát 846 zrušil. V súčasnosti evidujeme v sieti 2748 MŠ v zriaďovateľskej pôsobnosti miest a obcí. Sieť dopĺňajú cirkevné a súkromné MŠ, ktoré sú dotované z príjmov miest a obcí. Ešte výraznejší vplyv samosprávy možno vidieť pri ZUŠ. V roku 1989 ich bolo 144 a mali 38 pobočiek s celkovým počtom žiakov 76917. Mestá a obce v roku 2002 prebrali 176 so 133 pobočkami a 92011 žiakmi. V roku 2018 mestá a obce zriaďujú 200 ZUŠ s 503 pobočkami a 108573 žiakmi a financujú 154 súkromných ZUŠ so 546 pobočkami a 57 223 žiakmi a 11 cirkevných ZUŠ s 61 pobočkami a 5439 žiakmi. Decentralizácia mala vplyv na rozvoj umeleckého vzdelávania. Podobný extenzívny rozvoj po prechode kompetencií na samosprávu vidíme aj pri CVČ. Ak v roku 1989 evidujeme v sieti CVČ a ŠSZČ 210, tak do roku 2002 klesol počet na 144. Po prechode kompetencií na samosprávu počet rástol až na súčasných 313 CVČ v zriaďovateľskej pôsobnosti miest a obcí a 79 súkromných a 52 cirkevných CVČ.

Bola decentralizácia správnym krokom? Ako vnímate v tomto smere úlohu štátu?

Ak sa pozerám na „originálnu“ zriaďovateľskú pôsobnosť miest a obcí voči školám a školským zariadeniam, ale aj voči ZŠ, tak ich prechod z pohľadu extenzie a financovania bol dobrým krokom. Podľa našich  analýz, hlavne vďaka normatívnemu financovaniu v ZŠ a v SŠ v zriaďovateľskej pôsobnosti samosprávy, regionálne školstvo ako jediný segment verejnej správy nevytvára dlhy. Ak do roku 2002 už bolo bežné, že školy boli odpájané od elektriny, vody a plynu, pretože zložitý systém štátneho financovania potreboval „mesiace“ na reakciu, dnes samospráva vie tento problém vyriešiť v priebehu 24 hodín.

Princíp decentralizácie preneseného výkonu štátnej správy je, že štát má naďalej tento výkon platiť, riadiť a kontrolovať. Tu môžem povedať, že štát zlyháva. Zaviedol normatívne financovania základných škôl, ale nepýta sa, či normatív stačí. Deje sa to, že samospráva priemerne ročne vynaloží cca 9 mil. € na dofinancovanie ZŠ z vlastných príjmov, čo je v podstate porušenie zákona. Od roku 2005 existuje uznesenie vlády, že rezorty majú vyvinúť vlastný systém vzdelávania odborných zamestnancov, ktorí odborne zabezpečujú prenesený výkon štátnej správy. Rezort školstva do dnešného dňa takýto systém nemá. Jeden z odborníkov na decentralizáciu povedal: „Ak niečo v základných školách zlyháva, je za to v plnej miere zodpovedný štát, a nie samospráva. Štát má všetky nástroje riadenia, financovania a kontroly vo svojich rukách vrátane metodického riadenia výchovno-vzdelávacieho proces.“

Ste človek s pedagogickými skúsenosťami, viete, ako funguje súkromný sektor, poznáte riadenie na úrovni školského zariadenia, štátnej správy, regionálne školstvo vnímate aj z pohľadu samospráv. V ktorej téme dochádza k najväčším nedorozumeniam? Kde vidíte riešenia?  

V každej z uvedených oblastí by sa dalo niečo zmeniť. Bolo by dobré, keby pedagogická aj nepedagogická verejnosť pochopili princíp decentralizácie a následne princíp samosprávy. Ak sú problémy, resp. konflikty medzi samosprávou a školstvom, vo väčšine prípadov je to spôsobené neinformovanosťou, a tým, že obe strany prezentujú individuálne zlyhania jednotlivcov ako zlyhávanie systému. V pedagogickej verejnosti prevláda mýtus, že samospráva nedáva do školstva dosť peňazí. Mantra 40 % z podielových daní je vo verejnosti zle interpretovaná. Ide o vzorec prerozdeľovania v rámci celého Slovenska, nie v individuálnych mestách a obciach.

Graf: Objem a zloženie finančných prostriedkov miest a obcí v mil. € použitých v regionálnom školstve v rokoch 2004 až 2018.

Svetlosivá farba zobrazuje objem financií, ktoré mestá a obce získali z príjmu daní fyzických osôb (40 %), tmavosivá farba je objem financií, ktoré mestá a obce použili v regionálnom školstve naviac. Už od roku 2009  nepostačovalo 40 % z podielových daní. Najväčšie problémy nastali od porušenia princípu fiškálnej decentralizácie, keď sa začali na samosprávu presúvať nové úlohy bez finančného krytia, napr. „obedy zadarmo“, rekreačné poukazy a pod. Ako jedno z riešení vidíme, aby sa systém financovania regionálneho školstva v oblasti originálnych kompetencií vrátil pred rok 2007, aby neštátne školy a školské zariadenia boli financované z prostriedkov štátneho rozpočtu a aby mestá a obce mohli originálne príjmy používať na skvalitnenie práce škôl a školských zariadení, ktoré samospráva zriaďuje.

Kde pri výkone kompetencií narážajú zriaďovatelia na výraznejšie obmedzenia vyplývajúce z legislatívnych predpisov? Sú kompetencie zriaďovateľa dostatočné?

Kompetencie miest a obcí voči školám a školským zariadeniam sú veľmi diskutabilné. V oblasti kvality výchovy a vzdelávania v podstate nemajú žiadne kompetencie, a preto tvrdenia, že mestá a obce by mali dbať viac na kvalitu škôl a školských zariadení vyplývajú z neznalosti veci. Podľa legislatívy za kvalitu výchovy a vzdelávania zodpovedá riaditeľ. 99 % riaditeľov si nevybral zriaďovateľ, ale rada školy. Až od septembra 2015 pribudla zriaďovateľovi kompetencia, že nemusí návrh rady školy akceptovať, ale môže ho vrátiť a vyhlásiť nové výberové konanie. A aj tretie výberové konanie má v rukách výberová komisia. Takú kompetenciu súkromní a cirkevní zriaďovatelia mali už aj pred tým. Ak bol princíp záväznosti návrhu kandidáta na riaditeľa školy zo strany rady školy pre zriaďovateľa najlepší a 99 % riaditeľov ZŠ je takto vymenovaných, prečo nám medzinárodné testovania PISA, TIMS, PIRLS, testovania žiakov 9. a 5. ročníkov ZŠ hovoria, že máme zarobené na veľký problém? Prečo sa Slovensko dostalo z 1. miesta v EÚ v oblasti predčasného odchodu žiakov zo vzdelávania, keď sme mali v roku 2008 len 4 % odchod, na 17. priečku s 10 % odchodom? Prečo je nám vytýkané, že v školách sú zvýhodňované deti s vyšším socioekonomickým statusom oproti deťom zo sociálne znevýhodneného prostredia? Prečo stále platí úmera, že čím vyšší stupeň vzdelania dosiahli rodičia, zvyšuje sa predpoklad, že vyšší stupeň vzdelania dosiahnu aj ich deti? Prenáša časť vzdelávacích povinností škola na rodičov? Zriaďovatelia, až na pár výnimiek, nie sú zamestnávateľmi. Zamestnávateľmi sú školy a školské zariadenia s právnou subjektivitou. Riaditeľ školy si vyberá zamestnancov, plánuje ich kontinuálne vzdelávanie, určuje im odmeňovania, riadi ich, kontroluje. Tlačí sa na rast tarifných platov, pritom riaditeľ by na ohodnocovanie kvality zamestnancov ako hlavný nástroj potreboval osobné ohodnotenia a odmeny. V zborovni sú rozdielne platy najmä z dôvodu počtu odpracovaných rokov, nie kvality pedagogických zamestnancov.

V súčasnosti sa čoraz častejšie objavuje požiadavka zlepšenia kvality vzdelávania. S tým súvisí aj oblasť kvality riadenia škôl a školských zariadení. Aké sú možnosti samosprávy v tejto rovine?

Pani riaditeľka a zároveň zriaďovateľka nemenovanej súkromnej školy sa ma pýtala, prečo sa samospráva nestará viac o kvalitu svojich škôl. Spýtal som sa jej, či pozná, aké nástroje samospráva k tomu má. Nevedela odpovedať. Spýtal som sa jej, aké nástroje má súkromný zriaďovateľ. Povedala mi, že súkromný zriaďovateľ zasahuje priamo do riadenia školy najmä tým, že je členom vedenia alebo je dokonca priamo riaditeľom školy alebo školského zariadenia. Takto to ale vo verejnej škole alebo v školskom zariadení nemôže fungovať. Zastávam názor, že by sme sa mali prestať hrať na demokraciu v riadení a poučiť sa z ekonomickej sféry. Ak má byť existencia riaditeľa naďalej závislá od toho, či mu jeho podriadení dajú hlas alebo nie, alebo ho budú dokonca hodnotiť, ako bolo navrhnuté v zákone o pedagogických zamestnancoch a odborných zamestnancoch, tak sa systém bude naďalej často zbavovať riaditeľov, ktorí sú k zamestnancom nároční a vyžadujú od nich kvalitný výkon. Masívne sa to dialo v deväťdesiatych rokoch. Riaditeľa, ako manažéra kvality,  by mal vyberať zriaďovateľ a mal by mať možnosť vybrať si z pomedzi uchádzačov, ktorí vedia riadiť a sú lídrami. Treba si uvedomiť, že kvalitný učiteľ nemusí byť vždy aj kvalitným riaditeľom. Keďže by si zriaďovateľ riaditeľa vyberal ako manažéra kvality, tak  by mal mať možnosť odvolať ho pre nekvalitu výsledkov školy, respektíve neplnenie koncepčného zámeru, ktorý predložil pri výberovom konaní, a pre ktorý si ho zriaďovateľ vybral. Hlavným nástrojom manažovania kvality je riadenie.

Samospráva má, podľa Vás, obmedzené nástroje ako vplývať na kvalitu vzdelávania. Kto ju ovplyvňovať môže?

Doteraz som hovoril o kvalite z pohľadu školy a zriaďovateľa. Bohužiaľ, najväčší problém v kvalite nášho vzdelávacieho systému vidím v stredných a vrcholných článkoch riadenia. Podfinancovanie systému, absolútna nestabilita legislatívneho prostredia, enormná politizácia rezortu, to sa odrazilo aj na počte ministrov školstva, nekoncepčnosť práce v oblasti školstva (koncepčné materiály - Duch školy, Konštantín, Milénium, Učiace sa Slovensko, Národný program rozvoja výchovy a vzdelávania), ale keď sa dnes opýtame ministerstva, aká je optimálna sieť základných škôl, tak nikto neodpovie. Ideme zavádzať povinné predprimárne vzdelávanie a nepoznáme návrh ministerstva na optimálnu sieť materských škôl. Ako má samospráva pristupovať k budovaniu nových základných alebo materských škôl? Hovoríme o dôležitosti výchovy a vzdelávania detí v materských školách, lebo ide o vzdelávanie v kolektíve, nadobúdanie sociálnych zručností a na druhej strane podliehame tlaku rôznych skupín na „domáce vzdelávanie“ a máme dokonca neštátnu základnú školu, ktorá má 200 žiakov v domácom vzdelávaní.

Aký je Váš osobný názor na kľúčové vlastnosti a zručnosti riaditeľa v dnešnej dobe?

Bavíme sa o človeku, ktorý má riadiť pracovný kolektív s očakávaním kvalitného výkonu. Nie je dôležitý vek, ale jeho sociálna vyzretosť. Nie je ani tak dôležitá jeho inteligencia alebo jeho vzdelanie, ale empatia. Mal by vedieť pracovať v kolektíve a vhodné sú aj riadiace skúsenosti z nižších článkov riadenia. Mal by byť vizionár, nie z pohľadu psychiatrického, ale z pohľadu cieľov, ktoré chce dosiahnuť. Jeho prirodzená autorita (pre zamestnancov, pre žiakov) by mala byť postavená na jeho odbornosti, komunikatívnosti, férovosti. Vedieť riadiť ľudí, motivovať ich a zároveň vyžadovať od nich zodpovednosť je umenie. Vyžaduje si to talent, a takýchto ľudí treba hľadať zodpovedne a nie sa ich pokúšať vyrábať „politickým“ alebo „protekcionárskym“ rozhodnutím.

Ďakujeme za rozhovor. (red.)